落实大学自主权，不在于要给大学多少权，而是应该明晰政府和大学的权力边界。借鉴最近比较热门的负面清单的概念，所谓负面清单，就是政府在管理过程中以“非禁即入”为原则，仅规定禁止或限制进入的领域。那么，在讨论大学自主权方面，是否也可以转变一下思路，从规定“大学可以做什么”到明确“大学不能做什么”。政府不再给大学画圈，而是政府先把权力边界划好，把办学的空间留给大学。
高校缺哪些自主权？从事大学管理工作二十余年，但是要我列出一个大学需要哪些自主权的权力清单，一时还真的列不出来。在回顾了三年来与国内“985”、“211”大学、地方本科高校、高职院校以及海外大学100多位校长的交流经历后，对于这个问题，觉得还是有话说。
对于公立大学来说，政府是大学的举办者。从法理上说，政府的授权是大学办学自主权的来源。对于大学而言，关键是知道有哪些办学自主权以及哪些权力可以从政府那里得到让渡和授权。关于办学自主权，《高等教育法》中明确规定的有七条，但随着时代的变迁和社会的发展，大学需要的办学自主权已远不止这些。目前的问题是，一方面，政府对于大学到底该有哪些办学自主权还没有明确说法；另一方面，大学自身还没有认真去思考需要哪些办学自主权以及这些办学自主权应该如何行使。
因此，要回答这个问题，不如换一个角度，站在更加宏观的层面看待这个问题，即如何看待政府与大学的关系。
与其增加自主权，不如放权给大学
在与“985”大学校长、书记聊天的过程中，大家有一个普遍的感受，就是对于“985”大学而言，真的要说需要哪些具体的自主权，很少。与我交流的很多校长很明确地说，大学自主权不是制约大学发展的瓶颈。同时，海外大学的校长则说，中国大学校长在财务和机构设置等方面比他们有更大的自主性。
一方面，好像不需要更多的自主权；但另一方面，在办学的过程中，又确实感到无法静下心来、集中精力，很多时候是被牵着鼻子走。我认为，其中一个很重要的原因是，政府对于大学的管理方式多是工程化、项目化、碎片化的。例如，在评价教学方面，有精品课程、教学名师、重点教材等很多竞争性项目。办学者虽然可以不参加评选，但下一次评价学校、学科时，这些又是主要指标，因此不得不参加。种类繁多的申请、评审占用了大量时间和精力，而大学的特色也逐渐被一些量化的指标所替代。所有的学校都在同一个指标体系中竞争，大学发展的多样化也就无从谈起。
因此，我认为，落实大学自主权，不在于要给大学多少权，而是应该明晰政府和大学的权力边界。借鉴最近比较热门的负面清单的概念，所谓负面清单，就是政府在管理过程中以“非禁即入”为原则，仅规定禁止或限制进入的领域。那么，在讨论大学自主权方面，是否也可以转变一下思路，从规定“大学可以做什么”到明确“大学不能做什么”。政府不再给大学画圈，而是政府先把权力边界划好，把办学的空间留给大学。
随着本届政府简政放权工作的推进，我们也看到，教育部以及地方教育行政主管部门已经做了很多努力。
在学科建设方面，取消了国家重点学科评审和百篇优秀博士学位论文评审。这有利于大学根据学术发展规律和办学特色自主决定重点建设哪些学科，以及以何种标准衡量这些学科建设水平。
在本科教学方面，对“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的建设与管理模式进行了优化调整。大大减少了竞争性的项目评审，将项目资金打包拨给大学，由大学根据自身发展需求进行统筹配置。竞争性项目多了，容易导致大学急功近利的行为，因此在现行生均拨款加专项经费的拨款体制下，首先应是保证生均经费并逐年提高，落实生均拨款是落实大学办学自主权最起码的要求。接下来，减少专项的项目数量，以宽口径的形式下达给大学。
为了进一步理顺政府与大学的关系，避免政府因掌握财权，而干涉学校的办学自主权，建议成立国家和省级两级教育拨款委员会，负责制订教育拨款预算，并监督政府部门依照预算拨款。
因此，在处理政府与大学关系方面，政府应该放权让大学自己去发展。教育行政主管部门对大学要多一些指导性的意见，少一些指令性的文件。
例如，在大学管理体制方面。处理设有医科的大学与附属医院的关系时，在大学直接管理还是成立医学部管理这类具体问题上，完全没有必要统一规定，而应由学校根据自身的历史和传统去解决。
又如，在大学人事工作方面。教育部已在几所高校开展公开选拔直属高校校长的试点工作，是一个可喜的进步。顺着这个思路，下一步我建议：一是增加学校的提名权；二是在专家组面试时增设候选人与专家个别交流的环节；三是吸收部分专家参与未来对校长的考核工作。
再如，在学术权力方面。很多地方本科高校由于要对接地方、对接当地的产业，在设置专业目录外的专业上有较大需求，而且名目繁多。我建议：在目前尚不能自主设置目录外专业的框架下，是否可以允许各校在专业下自主设置专业方向，并将专业方向体现在毕业证书上，切实做到宏观上控制、微观上放开。
政府在放权的同时要加强考核和评估
政府管理大学，从管制型向监管型转变，这里面应该包含两层意思：一是把该放的权力放掉；二是把该管的事务管好。因此，政府在转变职能的背景下，对于大学的管理应该侧重在监督。
例如，取消百篇优秀博士学位论文评审体现了国家在博士生培养质量管理思路上的重要转变，强调质量监督。国家在取消论文评审的同时，加大了抽查力度，从过去的5%抽查率提高到10%。这是国家在博士生培养质量管理思路方面由“选拔优秀”向“保质量底线”的重要转变。
又如，教育部本科教学评估从水平评估改为审核评估以及针对新办本科院校的合格评估。合格评估抓底线。而所谓审核评估，是按学校自己确定的办学目标进行评估。审核评估代表了政府对大学管理的一种导向，即对大学的评估是一个相对概念，既不是用同样一套指标体系去评价大学，也不是用定量的方式去考核大学，而是看大学是否遵循自己的办学定位，是否实现了办学目标。
因此，无论是教育行政主管部门还是第三方如教育拨款委员会，在对大学的考核与评估方面，不宜过分强调绩效，以免导致大学过于追逐短平快的数据，而忽视人才培养等需要长时间用心耕耘的领域。
落实办学自主权，还需要制度环境的支持
目前，教育部各司局正按照国务院统一要求，积极制定负面清单，缩减行政审批事项，减少对于大学的行政干涉。
在落实办学自主权方面，教育部直属高校感受最明显，地方高校次之，目前最困难的是高职院校。落实办学自主权，需要整个制度环境得到改变。
以人事自主权为例。教育部人事司明确：充分尊重直属高校的用人自主权，学校编制总量内进人由学校按照规范的程序自主进行，无须上报核准。而在地方层面上，各地方政府虽也在积极探索落实高校用人自主权，但实际执行情况却很不一致。问题主要有：
一是地方高校的选人、进人自主权落实不到位。不少地方还仍然延续着由政府统一编制计划、公布信息、组织考核、办理录用手续等带有强烈计划经济色彩的做法，高校选人、进人缺少自主性。尤其是走转型发展道路的高校和高职高专要实现产教融合、校企合作，必须引进一批行业专家和企业技术骨干，但受现有进人模式和应聘者的学历学位、职称等资格条件限制，在履行调入手续时往往比较困难，没有真正体现高校用人自主权。
二是地方高校的职称评审权没有全面落实。不少地方政府虽在积极探索下放职称评审权，但往往只下放给有博士学位授予权或硕士学位授予权的高校，其他高校的教师仍须接受地方政府统一组织的评审。
三是地方高校的人员配置权被弱化。《高等教育法》规定，高校可“根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定内部组织机构的设置和人员配备”。但在现行体制下，不少地方高校的内设机构、干部职数、岗位设置和聘用均须由政府审批。
（黄达人 作者系中山大学原校长）
